为污染定价

——碳定价策略可能是实现全球气候稳定目标的关键

 

伊恩· 派瑞

 

若不即刻采取重大措施来减缓大气中二氧化碳和其他温室气体的积聚，我们的后代将面临地球大幅升温的挑战，还将面临危险气候事件、海平面上升、自然界破坏等多重风险。为此，国际社会在2015 年达成了《巴黎协定》，主要目标是将全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在1.5 至2 摄氏度以内。190 个缔约方在该协定下都提交了气候战略，其中几乎都包含了减缓气候变化的承诺。发达经济体的主要承诺是到2030 年比基准年减排20%—40%。这些都是自愿承诺，但根据要求，缔约方必须从2020年起每五年更新一次承诺，并定期报告履约进展。《巴黎协定》要想发挥作用，政策制定者需要精心制定各项措施，既要有效履行减排承诺，同时又不能加重本国的经济负担，还要跨越履约面临的重重政治障碍。但即便是成功履约，目前各国的承诺也只能满足实现气候稳定目标所需全球减排量的三分之一。因此，国际方面需要创新机制来加大减缓力度。

 

碳税

 

碳税是指对化石燃料的含碳量所征收的税。征收碳税的主要依据是，碳税是履行国内减排承诺的常用有效工具。由于碳税提高了化石燃料、电力和一般消费品的价格，压低了燃料生产商的定价，因此有利于转向低碳燃料发电、节约能源、使用更清洁的汽车等。比如，2030 年对二氧化碳排放征收每吨35 美元的税，将使煤炭、电力和汽油的价格分别上涨约100%、25% 和10%。碳税还能明确地激励能源投资者转而投资可再生能源发电厂等低碳技术。

 

图1

图2

碳税如果定在每吨35 美元，足以超过中国、印度和南非等国的减排承诺所要求的水平，并将恰好满足印度尼西亚、伊朗、巴基斯坦、英国和美国的减排承诺。但是，即便碳税增至每吨70美元（或相当值），澳大利亚和加拿大等国仍无法实现减排承诺（见图1）。上述结果表明，各国的减排承诺目标不仅同，征收碳税对排放量的效果也各不相同：在中国、印度和南非等煤炭消耗量大的国家，碳定价对排放量的影响最大。征收碳税的第二大重要依据是可以大幅增加财政收入。如果2030 年征收每吨35 美元的碳税，GDP 将会增加1%—2%（见图2）。有效利用这笔收入来提振经济，有利于抵消能源价格上涨对宏观经济造成的负面影响，如就业和投资减少。发达经济体可以利用这笔收入来减少个人所得税和资本得利税，实现税收体系重组，而不增加整体税负。对于因大量经济活动发生在非正式部门，而无法利用税基扩大获取大量收入的发展中国家来说，碳税收入可能主要用于为实现联合国可持续发展目标提供资金。如果所有国家能预先利用部分税收收入投资于清洁能源基础设施，则可以提高碳定价的有效性和可信度。征收碳税的第三个依据是，它可以显著改善国内环境，比如可以减少因化石燃料燃烧造成的空气污染而过早死亡的人数。最后一个理由是，碳税便于管理。可以将碳排放收费纳入现有的交通燃料消费税中，交通燃料消费税在大多数国家已经非常成熟，是最便于征收的税种之一，还适用于其他石油产品、煤炭和天然气。另外，可将碳税纳入采掘业的采矿费税制，但应向出口燃料提供退税，因为根据《巴黎协定》，各国只对本国境内的排放负责。

 

另一种为碳排放定价的方法是排放交易系统，也就是说，企业必须获得排放补贴来为自己的排放买单，政府控制着补贴总量，企业之间通过交易补贴形成排放价格。迄今为止，交易系统主要局限于发电厂和大型工业，但与更全面的碳定价相比，使用碳排放交易将使各国二氧化碳减排效益下降20%—50%。这种方式还限制了拍卖补贴可能带来的收入（碳税同其他税收一样，通常也有税收减免）。尽管交易系统在未来排放方面有更多的确定性，但在排放价格方面却不那么确定，这可能会阻碍清洁技术的投资。碳排放交易也需要新的管理机构来监管排放、交易市场以及众多的参与企业，这可能会限制其在小国或能力有限的国家的应用。

 

尽管各国在国家、州及地方层面已有近60项碳税和碳交易制度，但全球碳排放的平均价格只有每吨2 美元，对于减排目标可谓杯水车薪。这凸显出提高碳排放定价面临的政治障碍。在碳定价受到政治约束的地方，政策制定者可以采用其他方法来强化定价机制，同时要注意不给能源带来新的税负，以避免能源价格大幅上涨。还有一个比较传统的方法：用法规来管控产品能效或发电机的排放速率等。但即便是有一套完整健全的法规，其效果也和实施碳定价差不多，甚至还不如碳定价，比如法规不能规定人们少开车或调低空调温度，而且监管往往也很僵化，难以有效协调各部门和各企业。此外，还有一种更有效、更新颖的方法来替代监管，那就是实现税收中性的“收费退费法”（feebate），即对排放强度高于平均水平的产品或活动收取浮动比例的费用，对排放强度低于平均水平的产品或活动退还费用。例如，如果将其应用到发电厂，生产者将按其发电量乘以其每千瓦时二氧化碳排放量与全行业平均排放量之差的比例缴纳税款。

 

推进政策

 

许多国家以前在碳定价和更广泛的能源定价改革方面的经验告诉我们，有些策略的确可以提高政策接受度。例如，定价可以分阶段逐步实施，给企业和家庭时间去调整。还可以通过加强社会保障和劳动者援助计划等方式，为弱势家庭、企业和社区预先提供一套针对性援助，这些援助只需要碳定价收入的一小部分。最重要的是，要公开、公平、高效地利用碳定价带来的大量收入。在加拿大和美国征收每吨70 美元的碳税，在中国和印度征收每吨35 美元的碳税，将会影响能源价格和一般消费品价格，到2030 年，这将让一般家庭背负相当于其费用的2% 的税单。但如果通过转移支付补偿40% 的底层家庭，以减少价格上升所带来的负担，并利用余下的收入（约70%）降低全社会所得税，或增加生产性投资，则将会提振国家经济，从而让四个国家40% 的贫困家庭都变得更富裕，而高收入家庭的平均总负担则只增加了微不足道的大约1%—2%。

 

相比之下，“收费退费法”要想在整个经济范围内实现与征收碳税同等的减排效果，会给所有家庭带来负担，但所增加的负担通常不到消费的1%。简而言之，减排政策并不会给广大家庭带来沉重的负担。向公众清楚地传达这一信息，可能有助于减少反对改革的声音。

 

在国际层面，碳排放大国之间的碳价格下限安排可以推进《巴黎协定》的减排进程。这一协定将保证各参与方达到最基本的减排要求，并让其在国际竞争力下降的同时获得一些安慰。用协调价格下限代替价格范围，可能会让各国超越基本要求，甚至成功履行他们在《巴黎协定》中的减排承诺。价格下限的设计可以统筹碳税、排放交易系统、收费退费法等其他方法，实现与价格下限相同的减排效果。

 

此外，监管方面面临着挑战，比如各国需要就程序达成一致，来说明碳定价机制中可能的减免情形，以及现有的能源税的变化，因为这可能会影响碳定价的有效性。但是，这些技术层面的挑战应该能够应对。鉴于新兴市场经济体的人均收入较低，对于大气中温室气体积聚的责任也较小，因此有理由比发达经济体设定更低的价格下限。例如，如果二十国集团中的发达经济体和发展中经济体将二氧化碳价格下限分别定为每吨70 美元和 35 美元，那么，到 2030 年，减排成果将是实现当前所承诺的减排目标的两倍以上。但要想通过减排来实现气温上升控制在2 摄氏度以内的目标，仍需要采取额外措施，即将全球平均碳价定为每吨75 美元的相似措施

 

乐观的理由？

 

在二十国集团中，中国、印度和美国三个国家占低成本减排机会的80%，因此，仅在这三个国家形成定价协议就是一大进步，有望促进其他地区的行动。但现在看来，这可能有点过于理想化，毕竟，美国将于2020 年退出《巴黎协定》；由于历史、煤炭资源储量丰富和基础设施等原因，印度使用煤炭已是积习难改；而中国计划于2020 年推出的全国碳排放交易系统的覆盖范围和目标也很有限。

 

尽管如此，我们仍有保持乐观的理由。比如，根据美国长期预算，美国未来可能需要采取财政整顿措施，而比起提高企业和家庭税收或削减福利，碳税可能更容易被接受。

 

说得更直白些，在实施绿色新政、实现经济体快速脱碳的可能性方面，有很多争议（在美国等地），而碳定价有望发挥重要作用。从降低空气污染致死率带来的益处而言，碳定价符合中国和印度的利益：如果2030 年征收每吨35 美元的碳税，预计中国和印度每年过早死亡的人数将分别减少约30 万和17 万。而且，在国际层面上有效减缓气候变化，稳定全球气候体系，在国内层面避免气候相关损失，为子孙后代保护环境，符合所有国家的利益。

 

 

 

 

 

伊恩·派瑞（IAN PARRY）是 IMF 财政事务部的首席环境财政政策专家。

本文取材于 IMF 2019 年 10 月《财政监测报告》和《实现巴黎协定气候战略的财政政策—从原则到实践》，以及 IMF 政策文件 19/010（2019年 5 月 1 日）。