一、雾霾治理之困境
根据中国社科院和中国气象局联合发布的《气候变化绿皮书》可知，我国60%的雾霾来源于燃煤和燃油。按照普通人的想法，雾霾带来的环境问题已经威胁到普通人的基本生存环境，中央高度重视，一旦下定决心，应该是三下五除二的事情。但事实并非如此。2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。1要彻底解决雾霾问题，必须弄清楚这场生态治理攻坚战中，困境究竟在哪？至少目前的研究是不到位的。
（一）地方政府区际协同问题
很多学者已经注意到北京的雾霾治理问题并非北京一个城市所能解决。如果用更大的视野来看，几个大的城市群都面临类似的问题。京津冀、长三角、珠三角都是同样的情况，只不过京津冀地区地位更加显赫，更容易引人注意罢了。主要表现为几个方面：
首先，地方政府之间缺乏信任关系。从协同治理的主体上看，良好的信任关系是实现府际合作的基础。然而当前府际合作的信任关系缺失促使地方政府自利性膨胀，“公地悲剧”时常发生。基于多种原因，不同地方政府追求的目标不同，而且基于历史的原因，地方政府之间的协同往往很难展开。典型的案例就是京津冀区域协同治理。实际上，关于京津冀一体化的提法最早在20世纪80年代就已经提出。这些年京津冀一体化虽然也取得一些进展，但是体制和经济发展水平让这一进展十分缓慢。河北抱怨长期以来，北京把废物和垃圾堆在北京城外，而把人才等系列高端的资源全部吸收到北京城里。河北和天津，天津和北京的关系或多或少都有些类似。现在，北京市政府面对舆论压力，要解决雾霾问题，此时想起来拉上天津、河北一起来解决问题，显然此时河北、天津并不买账。
其次，地方政府之间协同缺乏法律依据。中国的《宪法》和《地方政府组织法》都只规定了地方政府的职能，而对于跨政府的公共职能没有明确的规定。这使得地方政府区际协同治理缺乏法律上的依据。另一方面，我国地方政府的运行机制是垂直进行的，对于官员来说只接受来自上级的指令，对于同级或低级的政府的协同基本不感兴趣。长期以来的行政规则和习惯使得政府官员对于同级政府之间的协调只是限于应付。
最后，最大的问题在于地方政府经济社会发展水平的差异导致各个政府的关注度完全不同，导致区际协调治理困难。以京津冀为例，北京从人口、财富、产业结构等方面都已经向世界级大都市迈进，天津则是二线城市中的龙头、工业发达的区域中心城市，但是河北则大部分地区处于刚温饱状态，大量贫困县和人口还在等待中央政府来扶贫。三者在经济社会人口发展水平上的巨大差异，使得各地方政府的关注点完全不同。北京市的第三产业比重已经占到一半以上，市民更加关注生活质量，所以对于生态环境治理非常敏感。而就在咫尺之遥的河北，比如笔者挂职的市县，多数老百姓还停留在相对封闭的过日子阶段。包括老百姓和政府在内的整个社会氛围还是搞经济发展，认为环境生态治理是经济发展到一定程度的事情。如果让他们关闭工厂，对于经济增长就可能产生较大的负面影响。所以，马克思的经济观点仍然没有过时，经济基础决定上层建筑。
（二）中央与地方的关系博弈
生态治理问题陷入困境的第二个原因，就是中央与地方的博弈。以雾霾问题为例，中央政府和地方政府的利益追求是不完全一致的。中央政府考虑的是整个国家的生态环境问题，而地方政府（集中体现为政府官员）更多考虑的是地方经济发展和个人升迁。由于中央政府与地方政府之间的信息不对称，地方政府在执行中央政府的政策时，会选择对自己有利的政策去执行。“我们在河北省县乡村各级政府部门的大量调研发现，中共十八大以来，全面深化改革小组几乎每一两个月都有新的文件和政策出台，但是真正落地到县乡政府的很少。……政策文件精神，真正实施法律规则和政策文件的是县乡政府和村委会。”2实际上由于生态治理问题是一个事关全国的问题，在这个问题上只有中央政府才可能加以协调解决，所以中央政府在生态治理问题的解决上，也是不断在试图提升中央政府的权力的。在一个中央政府之下，各个地方政府则会追求自己的利益最大化。“在生态治理中，拥有相对独立利益结构的地方政府与中央政府之间呈现出深刻的利益冲突。……地方政府官员个人晋升微观政治利益和体制内软约束有关，还与地方政府行为短期化与届别机会主义倾向的经济行为有关。”3还是以京津冀为例，北京在生态治理问题上把自己的利益追求放在核心的位置，所以把首钢搬到了曹妃甸，并且逐步把污染的产业都转移到河北和天津去了。但是一旦涉及自己的核心利益，北京市则很难行动。比如建筑产业污染、机动车尾气污染是造成雾霾的一个重要因素，但由于涉及北京市的重大经济利益，北京市则不是很积极地进行控制。
（三）就业问题和生态治理之间矛盾
中国是一个政治经济发展不平衡的大国。东中西部地区的经济社会发展水平差异极大，即便是一个省内各个地市县之间的差异也很大。尤其是当多数省份都还存在大量的市县停留在温饱层面，此时生态治理和就业问题之间就存在一定的冲突。比较典型的案例还是京津冀的雾霾问题。公众一个通常的认识认为河北的钢铁产业是造成城市雾霾的重要原因。尤其是首钢搬到曹妃甸之后，河北的钢铁产业在全国都成了首屈一指的产业。所以曹妃甸对于河北地区的GDP（包括就业）就尤其重要。钢铁工业解决了很多工人的就业问题。就整个中国而言，文化程度较低的农民工人仍然是就业市场中最庞大的队伍。尤其是处于京津冀地区的河北省，人才都吸收到京津地区了，剩下的都是文化程度较低的农民工人，他们的就业问题往往依靠的是那些高能耗的传统产业。因为低能耗的高新技术产业需要的是高技术人才，不太需要大量的初级劳动力，也无法解决现阶段大量农民工人（尤其是40-50岁）的就业问题。大量的产业工人如果下岗，就会产生巨大的社会问题。以目前笔者挂职的衡水地区而言，明明知道化工产业对环境污染大，很多工人还争着去冀衡化工去工作。同样的问题在珠三角地区也存在。传统行业对于劳动力文化程度要求不高，虽然会破坏环境，但可以解决大量就业问题。所以，中国的产业转型升级之难就一个重要原因，就是现阶段的劳动力结构中大量的较低素质的农民工群体。不解决其就业问题则会产生社会稳定问题，解决的话，往往依赖一些传统高污染行业。这也是为什么网约车新规会导致公众舆论如此之大的反应的原因。
（四）社会阶层之间的矛盾
改革开放40年，我们已经远离了“阶级斗争为纲”的时代，但是不可否认，随着经济社会的发展，社会还是分层了。而且这些年，这种分层呈现出愈演愈烈的趋势。一个极端的比喻就是如郝景芳把北京分成三个空间，每个空间的人拥有不同的时间。本来大家都是平行线，互不干扰。但是当出现了雾霾这种需要三个空间共同面对的问题时，就会产生冲突。极少数人（上层空间）他们在房子和车里都装上最先进的空气净化器，甚至在雾霾时离开雾霾的城市。处于社会中产阶级的干部和白领（工薪阶层）是对雾霾最敏感的人群。他们已经摆脱了温饱的阶段，接近追求小康的阶段，他们追求生活的品质，从事体面的职业，希望在优美的环境中工作。但当城市出现雾霾时，作为工薪阶层他们又无法向少数人那样摆脱这个城市，所以他们急切希望改变这个环境。当雾霾的真实原因一直没有一个权威机构给予一个令所有人信服的时候，中层阶级往往把矛头指向围绕在北京周边的钢铁等传统行业所进行的污染物排放。而对于与自身利益紧密相关的机动车污染排放则视而不见，反而对北京市等大城市实施限购进行强烈批判。一些专家也发表观点认为限购是侵犯了公民的财产权和平等权。但反过来说，拥有机动车的人对空气排放污染物是否也侵犯了其他没车的人的环境权和平等权呢？
二、生态治理之现代化之逻辑证成
四个维度的生态治理问题，实际上从某种意义上印证了雾霾问题为代表的生态治理的复杂性。雾霾问题的难以治理也暴露了中国生态治理能力的前现代问题。这实质上是一个制度问题，即政府与政府之间的关系、政府与公民的关系、公民与公民的关系问题。所以，生态治理的现代化实质上是要求整个制度的现代化。稍微放大一下视角，伦敦雾霾的解决也是伴随着国家的现代化和法治的基本完成而解决的。①从伦敦雾霾的解决就可以发现现代化的过程也就是一个大规模立法和法治的过程。
（一）政府内部的现代化与法治
中国对于政府之间的关系缺乏法律规则。具体说，又表现为纵向和横向两个方面。纵向的政府之间的关系就是中央与地方的关系。横向政府的关系则是各个同级政府（比如省级政府、市级政府）的关系。由于中国是一个政治、经济发展不平衡的大国，所以多级政府是一个必然的问题。无论采取何种形式，只要不是极小的城邦，历史上任何国家都必定存在某种形式的纵向分权，即在不同层级的政府之间配置不同的治理权力。历来中国社会都是一个“天下大势，分久必合，合久必分”的传统。贯穿中国几千年的历史就是中央与地方之间博弈的历史。直到今天，中央与地方的关系仍然没有到非常稳固的地步，①这也使得中央在对央地关系的法治化上非常慎重。像中国这样的复杂政府层级在全世界是比较罕见的。虽然宪法规定了五级政府，但是有很多例外情况。比如直辖市就只有三级政府。即便在同一个直辖市内部，还存在区县的差别。区县下面又分为街道办事处和乡镇。街道办事处并非一级政府，而乡镇则是一级政府。所以以北京市为例，像东城西城几乎是二级政府，而朝阳、平谷等区则包括大量乡镇，实际上是三级政府。
另外一个问题就是横向政府的关系问题。过去几十年学术界过度关注立法权、行政区和司法权之间的关系，而对横向政府的关系问题关注十分不够。而横向的政府关系在生态治理问题中就表现得非常突出。横向的政府关系，不仅包括同级的省级政府之间关系，同级的市级政府之间关系，同级的县级政府之间关系，还包括普通省级政府与直辖市政府的关系。因为中国的政府横向关系的背后还存在一个行政层级关系。还以京津冀雾霾治理为例。河北是面积最大的一方，但其是议价能力最小的一方，因为其行政层级最低，而北京、天津都是直辖市，直辖市的一把手则是政治局委员。所以河北与北京天津的博弈中处于非常弱势的一方。天津、北京都是直辖市，但是北京是首都，所以天津尽管也是直辖市，但在与北京博弈过程中始终处于下方。虽然在宪法和法律上都是省级政府，但地区的一把手的级别会决定各个地方在各种博弈中的地位高低。这还是形式意义上的，更实质的问题则是横向的政府之间关注平台形式，但对于平台能否取得实质性合作成果并不十分关心，即缺乏实效。以京津冀一体化为例，新闻报道成立的协调平台不论从规格到形式都很多，但自中央提出三地一体化之后，三方的实质性进展并不很大。这里面有多个原因，一个是地方保护主义，一个则是地方官员更重视平台和新闻效应，而对于平台之后究竟产生多少实效并不在意，或者说没有责任意识。
（二）政府与公民之间的关系
政府与公民之间利益的平衡事件上是一个国家制度中最核心的问题之一。虽然我国宪法被称为公民权利最全面的文本之一，但我国政府与公民之间利益平衡的关系没有一种进入到一种法律规则之内。也就是说公民维护自身权利的主要途径主要不是通过法律规则。近年来，因为环境生态问题产生的群体性事件，基本上不是通过法律来解决。公民主要通过群体性事件或者网络舆论来表达，而政府则以各种行政手段或宣传手段来解决。典型案例就是厦门PX事件。市民采取“散步”的群体性事件来表达自己的意见，最终政府因为民众反对而将该项目移到漳州。之后又相继爆发了宁波PX事件、茂名PX事件。不断爆发的生态群体性事件暴露出政府与公众在表达自己意愿和处理两者之间关系时仍然缺乏理性和规则意识，仍然没有找到一条现代化的道路来处理公共事件。
（三）公民之间的关系危机
第三个问题就是公民之间的冲突。前文已经分析，随着市场经济的发展，蛋糕越来越大，但社会利益却高度分层了。也就是各个社会阶层在面临社会问题时利益已经高度不一致了。比如延迟退休的问题，公务员和知识分子就比较支持延迟退休，而工人群体则会反对延迟退休。但是制定政策的是公务员和知识分子。所以最终博弈的结果肯定是延迟退休会出台，但是时间会适当推迟几年。雾霾问题也是如此。大城市的中产阶级肯定是支持关闭所有的高能耗企业，但对于河北地区的产业工人来说，空气质量变差就没那么重要，首先需要解决的就是生存问题。甚至很多产业工人本身所处的环境就很恶劣，所谓雾霾相比他们所处的环境而已，就不算什么。转基因问题也是如此。专业人士与非专业人士之间的分歧十分巨大。但是似乎谁也无法说服谁。如果更深入一步探讨，则是社会的断裂问题。既包括城乡二元社会断裂问题，也包括城市市民内部的分层问题。即城市和农民之间有一条巨大的裂痕，而在城市内部则存在多种分层和利益博弈。一个很有意思的讨论就是今天越是大的城市，就越是外来移民占主导的一个城市，所以本地人与外地人也存在各种各样的利益冲突。
三、中国生态治理现代化之现实路径
从京津冀雾霾问题入手，我们管中窥豹，可以得出一个结论：中国的生态治理问题从表面上看是经济社会发展所引发的人与自然之间的冲突，但实质上还是生态治理失范的结果，其根源是一系列内在的制度问题，具体又包括政府内部关系问题，政府与公民利益平衡机制，公民之间利益冲突纠纷解决问题三个大的方面。如果要真正取得长久之治，那么要从这些问题入手，才可能较好解决诸如雾霾、工业污染、水污染、打车难等看似不大却牵一发而动全身的生态治理问题。
（一）政府关系的现代化与法治化
目前政府关系的现代化集中体现为要走向法治化，也就是要科学立法和依法行政。随着现代科技的发展，行政权力的扩展成为不可阻挡的趋势。而一切有权力的人都可能滥用权力，直到其遇到制约为止。当面临类似雾霾这样全球性的生态治理问题时，政府之间的协调不可避免。对于中国而言，内部地方政府的关系急需宪法性法律来规范。现行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方政府组织法》（以下简称地方政府组织法）第55条规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”也就是说现行地方政府组织法只规定了一般情形下地方政府与上级政府之间的关系，而对于同级政府之间的关系如何处理则无相关规定。这样造成的结果是，两个同级地方政府如果要协调应对一个问题，则需要更高级的共同上级政府来协调。唯一的例外是《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法）对突发事件的政府关系进行了规定。突发事件应对法第7条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”如此，如果是突发性生态事件，则可以此两部法律为依据协调。但是突发事件处理时的政府关系协调是否可以移植到类似生态治理等常态治理政府行为中来，则需要相关法律予以明确。政府关系的现代化，除了纵向政府关系和横向政府关系的规范外，还要有一部《行政程序法》对于行政行为的程序性一般规则进行规定。
在理顺政府之间的关系时候，通过财政制度的法治化是一个有效的切入点。首先，理顺中央政府与地方政府职责关系，明确区分中央事权、中央和地方共同事权，特别要注意加强中央宏观调控方面的职责。在此基础上，对于政府之间的财政转移支付要予以法治化，为政府之间的协调（包括纵向和横向的协调）提供制度保障。
（二）政府与公民利益平衡机制
现行机制下，政府与公民利益的平衡是以一种非常态的博弈的方式在进行。比如厦门、宁波、茂名等地爆发的PX项目事件，就是典型的案例。公民动辄以围攻政府的方式表达自己的意愿。信访成为极具中国特色的公民表达自己意志的渠道。信访工作是党和政府密切联系群众、了解社情民意的重要渠道，人民群众通过信访渠道反映问题、提出意见，也寄托着对党和政府的信任和期望。①但另一方面，老百姓普遍采取信访方式而非法律渠道解决自身利益问题，也使得法律被空转。长时间下去，政府与老百姓之间的利益机制始终处于博弈之中。典型的如拆迁问题，或者生态补偿问题等等，老百姓发现钉子户总是最大的获利者之后，很多人就会群起仿效，对于自身利益有无穷期待，使得问题越来越大。只有通过比较刚性的法律规则对于政府与公民之间的利益平衡问题进行一个相对稳定的规制，并且严格遵守法律规则来一碗水端平，才能使得政府在应对生态治理问题时，能够高效、长久。
信访制度本身具有人治色彩，而社会治理本质上是以法治为导向，通过法治实现社会治理的规则设置，所以社会治理体系最终应以法治化的形态呈现出来。现实中的信访制度已经严重异化为一种分利机制。多种利益群体通过信访制度来实现其非正常的利益诉求。所以对于信访制度的定位应该是一种补充性反映社群民意的渠道，应该逐步剥离其权利救济的职能，将权利救济的渠道回归司法途径。应该将《信访条例》在大幅度修改基础上升级为法律，并且在条文中明确其职能并非为权利救济，将其功能更多定位于反映社群民意、参政议政、权力监督等。通过《信访法》的出台，引导群众逐步摆脱通过信访维权的方式，逐步转向司法途径。通时也要通过司法体制改革，增强群众对于公正司法的信心。
（三）企业、公民之间的关系平衡问题
最后一个问题就是公民之间的关系问题。随着经济社会的快速发展，社会分层问题成为一个非常现实的问题。整个社会分为了很多阶层，典型的如干部、专业技术人员、企业主、农民、自由职业群体等等。而在每个大类里面，又可以具体分类很多小层。比如干部又可以分为高级干部、中级干部、普通干部，企业主可以分为大企业主、中级企业主和小企业主。依据农户与土地的关系, 可以将农村作如下阶层划分:脱离土地的农民阶层、半工半农阶层、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层。不同阶层的农民对土地收入依赖程度、对土地流转的态度、对待乡村秩序的态度也不尽相同。对于发展经济和环保问题，不同社会阶层的人的态度就会完全不同。因为一旦为了环保把工厂拆了，它很难转移到其他地方。如果发展新的产业，很可能不会再雇佣企业原来的工人，这也是一个很大的问题，甚至有可能变成一个相当尖锐的问题。这就是使得问题变得非常复杂。首先，中产阶级会坚定支持环境保护，加强环保执法力度，开征环境税，并且提供环境税率，关闭高能耗的产业。相反在企业打工的农民阶层则会首先考虑自己的生计问题，支持能够解决自己就业问题的企业，比如河北的钢铁企业。即使在农民内部，各个阶层的利益和态度也不完全一致。那些掌握熟练技术的工人或者容易迅速转行的农民则对企业关闭持中立或支持态度，但是那些只能出卖自己体力的农民则会强烈反对唯一可能给自己提供就业机会的高能耗企业。此时，作为执政的党和政府就须有一套成熟机制应对，能够较好地平衡各个社会阶层的利益。那么最后的方式就是立法。①通过一套有效机制或规程来解决全社会遇到的生态治理问题，就是法治，就是生态治理能力的现代化。
公民之间关系平衡问题实质上就是公民的权利之间方式冲突的问题。当我们都集中于关注北京、天津市民的环境权时，是否考虑河北钢铁企业的财产权问题？通常认为环境权由人格权、财产权、相邻权等权利救济之局限而演变出来的一种新型权利，其权能包括“环境享受权能、环境使用权能、环境收益权能、环境处理权能”。而某种意义上，环境权也是一种财产权。部分中产阶级以上的社会阶层更加注重自身的环境权，而社会底层和那些还未转型升级的企业则更加关注自己的生存权。单纯的从道义要求后者做出牺牲是不合理的。如果将环境权也视为一种可以交易的财产权的话，那么是否可以考虑通过建立一种交易平台来解决这种不同社会阶层的财产权冲突。比如在京津冀鲁建立统一的碳排放交易平台（或者钢铁生产量）。如果中产阶级希望钢铁企业减产，可以通过在交易平台上购买钢铁生产指标的方式来实现自身的环境权。②而钢铁企业可以通过出售钢铁生产指标来完成职工安置，并逐步实现技术升级和转型升级。
注释：
1.参见国发〔2013〕37号《大气污染防治行动计划》。
2.张学博：《税收法定原则新论：从绝对主义到相对主义》，《上海财经大学学报》2016年第4期。
3.余敏江：《论生态治理中的中央与地方政府间利益协调》，《社会科学》2011年第9期。
4.英国伦敦雾霾的完全解决是20世纪70年代，参见左长安、邢丛丛、董睿、康翠霞：《伦敦雾霾控制历程中的城市规划与环境立法》，《国外规范研究》2014年第9期。
5.因为中国的领土问题还没有完全解决，比如台湾问题，藏独问题，新疆问题，香港占中问题。巩固中央权威仍然还有十分重要的意义。
6.中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《信访工作责任制实施办法》，首次对信访工作各责任主体的责任内容进行了明确规定，厘清了许多实践中理解不一、难以界定或把握不准的问题。参见张璁：《在信访之初就把责任压实》，《人民日报》2016年10月27日。
7.这里的立法是广义的立法，不仅局限于法律法规，也包括确立规程和规矩。比如，兰州大气污染的治理过程中，大量的工作规程，也可以被视为广义的立法。
8.当然这里有一个前提，就是钢铁生产是产生环境破坏（雾霾）的主要原因。如果有其他原因，可以采取类似的交易平台方式。
参考文献：
[1] 李永亮.“新常态”视阈下府际协同治理雾霾的困境与出路[J].中国行政管理，2015，（9）.
[2] 苏力.何为制度问题?—西方历史与古代中国[J].华东政法大学学报，2013，（5）.
[3] 胡鞍钢，魏星.城乡分制、政府层级与地区发展差距[J].南京大学学报（哲学社会科学版），2010，（1）.
[4] 战丽娜.区域视角下地方政府间横向关系调适[J].社会科学辑刊，2016，（14）.
转自：安邦智库
来源：《特区实践与理论》
