1月5日召开的国务院常务会议审议通过了《碳排放权交易管理暂行条例（草案）》（以下简称《条例》）。《条例》的立法层级为“行政法规”，其效力高于2020年底颁布的《碳排放权交易管理办法（试行）》的立法层级“部门规章”，正式发布后将构成碳交易相关制度的制定依据，成为我国碳交易领域的最新纲领性文件。
一、我国碳市场发展概况
“十四五”期间，我国建立了地方试点碳市场和全国统一碳市场，初步形成了配额市场与自愿减排市场、碳普惠市场并存的多层次碳交易机制。2021年，全国碳排放权交易市场正式上线，成为我国实现碳达峰与碳中和目标的核心政策工具之一。碳市场启动后发展迅速，目前已成为全球规模最大的碳市场。截至2024年1月10日，全国碳市场碳排放配额累计成交量达4.430亿吨，累计成交额达250.19亿元。
我国的国家核证自愿减排量（CCER）交易市场曾在2012年上线，于2017年被暂停交易。时隔六年，2023年10月19日，生态环境部、国家市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，标志着CCER交易市场迎来了重启。同年10月24日，生态环境部公布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电和红树林营造四类CCER项目方法学，为CCER交易提供了正式的方法学支撑。
二、我国碳交易现有政策法规
多年以来，我国碳交易体系在持续探索中逐步完善，相应地，与碳交易体系相配套的管理制度也经过了多次迭代更新。
碳配额（CEA）是政府分配的碳排放权凭证和载体，企业盈余的碳排放配额可以作为商品在市场上流通，实现碳排放配额的合理分配，激励高排放企业减排。依据《碳排放权交易管理办法（试行）》，CEA市场又下设几项细则：碳市场MRV机制（温室气体排放可监测、可报告、可核查的体系）、《全国碳交易市场配额分配方案》《全国碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》。
国家核证自愿减排量（CCER）需经国家主管部门在国家自愿减排交易登记簿进行登记备案，自愿减排项目减排量经备案后，在配额市场和自愿减排量市场的联动下，核证减排量也可以作为碳市场的交易标的，控排企业可在碳市场直接购买核证减排量用于抵消碳配额。作为全国碳市场的补充机制，CCER的实施遵照《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》。2023年11月16日，国家气候战略中心和北京绿色交易所分别公布了《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》和《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》；2023年12月27日，市场监管总局公布了《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》。
三、《条例》的内容及意义
《条例》的提出可以追溯到2021年3月30日，生态环境部起草《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》并对外公开征集意见。这是当年我国利用市场机制来控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的制度创新，也是锚定双碳目标实现的一项重要政策工具。主要内容包括：
第一条是立法目的。条例旨在规范碳排放权交易，加强对温室气体排放的控制和管理，推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景，促进经济社会发展向绿色低碳转型，推进生态文明建设。
第二条是适用范围。适用于全国碳排放权交易及相关活动的监督管理。
第三条是基本原则。全国碳排放权交易及相关活动应当坚持政府引导和市场调节相结合，坚持公开、公平、公正的原则，坚持温室气体排放控制与经济社会发展相适应。
第四条是职责分工。国务院生态环境主管部门负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理，会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理。
第五条是覆盖范围。国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门，按照国家确定的温室气体排放控制目标，提出全国碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，报国务院批准后施行。
第六条是登记机构和交易机构。国务院生态环境主管部门提出全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构组建方案，报国务院批准。
第七条是重点排放单位。国务院生态环境主管部门根据国家确定的温室气体排放控制目标，制定纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）的确定条件，并向社会公布。
在2023年11月召开的生态环境部新闻发布会上，据生态环境部法规与标准司司长赵柯介绍，最新《条例》条款主要有三个方面的修改：
第一，加强党的领导，明确规定碳排放权交易及相关活动的管理应坚持党的领导；
第二，完善数据质量管理，新增条款要求重点排放单位制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案；
第三，强化法律责任，对于重点排污单位，以及技术服务机构篡改数据等弄虚作假行为要规定严格的法律责任。
最新《条例》的出台为碳排放权交易市场的覆盖范围、重点排放单位的确定、配额的分配、碳排放数据质量的监管、配额的清缴以及交易运行等机制做出统一规定。《条例》旨在规范碳排放权交易，加强对温室气体排放的控制和管理，构建一套科学、规范、有序的碳排放权交易管理制度体系，推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景，促进经济社会发展向绿色低碳转型，推进生态文明建设。
四、我国碳交易市场展望
碳交易制度体系进一步完善。本次《条例》的制定体现出了碳市场管理层面上厘清权责、明晰制度、丰富产品、扩大范围的发展趋势。未来，在梳理全国碳交易市场建设和发展的政策沿革的基础上，我国将继续完善和补充“部门规章+规范性文件+技术规范”的政策法规和技术规范体系框架，为全国碳市场设置更加清晰的路线图，稳定市场预期。碳排放监测核查体系和碳配额分配机制体系的构建工作将逐步完善，一方面收严对企业降低碳排放强度的要求，另一方面尽快从按碳排放强度计算并发放配额过渡到严格控制碳排放配额总量的分配机制。
碳市场主体进一步多元化。未来，重点能耗行业将逐步纳入碳市场，配额设定将适度从紧，碳市场参与主体范围逐步扩大，同时引入金融类交易主体，增加交易主体及其需求的多样性，扩大市场容量，活跃市场交易。目前，北京市已将石化、化工、建材、钢铁、民航等共八类非发电行业企业纳入全国碳市场名单，这符合生态环境部“逐步扩大全国碳市场的行业覆盖范围”的要求。预计“十四五”到“十五五”期间，石化、化工、建材、有色、造纸、航空等高排放行业都将逐步纳入地方和全国碳市场的覆盖范畴。
碳交易产品和交易方式进一步丰富。一方面，通过金融机构的创新探索，不断增加碳市场交易产品的品类，利用金融衍生品套期保值、风险转移的功能，有效规避碳排放权价格波动带来的风险，增强排放权市场的流动性并吸引投资银行、对冲基金等机构投资者进入，为排放权市场的发展提供一个良性循环，从目前单一的履约型市场逐步发展成为具有金融属性和投资价值的复合型市场。另一方面，在充分论证可行性的基础上，适时引入竞价机制\做市商机制和适当的投资人制度以允许机构和个人参与市场，提升交易效率、促进价格发现。
全国和地方碳市场的制度协调性进一步加强。自我国碳市场试点以来，在政府配额分配方法、投资机构是否准入、交易主体覆盖范围、碳金融产品发展速度以及企业对碳交易熟悉和重视程度的差异使得各试点地区碳价格的波动率差异较大。在市场覆盖方面，全国碳市场与试点市场的行业既有交叉但又有较大差异，且交易主体碳排放规模差异大，不利于形成有效均衡价格。因此国家和地区间碳市场的衔接很重要，未来将在更广范围及经济领域内有效发现统一碳价，提高减排效率，降低减排成本。未来，地方碳市场与全国碳市场在配额分配方法、交易制度、交易流程、碳价等方面的制度性协调力度将进一步加大，维护市场完整性，进而推动全国碳市场“一盘棋”。
碳交易领域学科教育进一步普及。2022年7月到2023年7月，高等学校碳金融“十四五”规划教材的前两部《碳交易市场概论》《碳金融概论》先后出版发行。教材整合了国内外碳交易市场发展的理论和实践成果，阐述了碳金融市场要素、制度演进、价格形成机制、不同类型碳交易市场的互动配合，以及我国区域性碳交易市场试点和全国碳交易市场建设和发展的政策沿革、产品创新与市场状况等。未来，碳交易相关的教材将进一步补充完善，推动碳交易知识普及，完善碳金融市场分析的逻辑框架，培养更多高校碳金融相关专业的学生、碳金融相关领域的从业者，为碳市场发展输送更多人才资源。
