构建有利于碳达峰、碳中和的政策体系对如期实现碳达峰、碳中和目标（以下简称“双碳”目标）至关重要。文章对“十一五”以来的168项低碳领域政策文本进行了梳理分析，摸清了我国低碳政策的总体情况，以及政策的数量、效力、手段等特征，明确了当前低碳政策的缺口所在。在此基础上，围绕“双碳”目标实现的阶段性特征，绘制了未来我国碳达峰、碳中和政策框架。最后，重点分析了碳达峰、碳中和背景下社会发展路径从资源依赖向技术驱动转变面临的挑战，提出“十四五”时期推动实施“双碳”目标的总体政策和技术创新政策。

我国低碳政策现状

（1）随时间推进，低碳发展相关政策数量不断增加，侧重点发生显著变化。2007—2021年期间，我国围绕低碳发展的政策数量总计168项，形成了种类多元、覆盖全面的低碳政策体系。

（2）从政策文本效力看，低碳政策多数以规划、政策文件、标准为主；顶层设计、应对气候变化和低碳发展的法律仍然欠缺，低碳发展和碳达峰、碳中和理念未充分融入相关的法律法规体系当中。

（3）从政策手段看，低碳发展政策多数采用行政命令手段，同时市场化手段越来越成为重要方向。“十三五”以来，我国制定了国家绿色技术交易中心建设、完善抽水蓄能价格形成机制、加强金融力度来支持风光电发展等一系列政策措施。

（4）低碳科技创新政策得到普遍关注，但缺乏专门的体系化设计。例如，《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030年）》仅提出核能、化石能源、可再生能源的重大科技基础设施布局，未关注储能、智能电网等领域。

我国碳达峰、碳中和

政策框架及发展脉络

图1 我国碳达峰、碳中和政策框架

碳达峰、碳中和背景下我国社会发展模式转变方向

“双碳”目标将推动经济和社会的系统性变革，其本质是推动增长方式的转型、能源系统的转型及生活方式的转型。纵观国内外经济社会发展路径，这些转型的发生需要社会发展模式从资源依赖走向技术驱动，即从以资源消耗为依托的外延式规模扩张向以技术创新为驱动力的内涵式发展路径转变。当前，产业发展正不断寻求以技术创新推动更清洁、更高效、更经济的能源与生产方式，但仍面临诸多挑战与瓶颈。

01、资源依赖型发展模式制约能源结构优化进程。近10年来，我国能源消费结构持续优化（表1），但受制于长期以来资源依赖型发展模式，我国非化石能源占比仍较低，相对于主要发达国家和未来“双碳”目标要求，能源结构优化仍有较大空间。

02、仅依靠产业结构调整不足以支撑“双碳”目标实现。现有研究表明，碳强度下降率对能源利用效率的变动最为敏感，其后依次为产业结构、能源消费结构和经济增长（图2）。因此，依靠技术提升能源效率，改造煤炭等化石能源的清洁利用将成为现阶段推动“双碳”目标的重要选择。

图2 2015年我国碳强度下降率的单变量

敏感性分析

03、构建“适应高比例可再生能源发展的新型电力系统”需要加强颠覆性、关键性技术突破，也需要促进新能源、新材料、先进节能减排技术等多学科前瞻技术的交叉融合，以及大数据、云计算等新一代信息技术与新型电力系统的有效结合。

04、创新政策目标侧重以科技进步促进经济增长，而碳中和社会对经济社会发展提出了新的生产生活模式，是经济、社会与环境的高度协同过程，需要创新政策更关注可持续发展的系统变革和转型。

“十四五”时期我国碳达峰、碳中和的政策建议

1、加快出台碳达峰、碳中和领域相关立法，并完善碳达峰、碳中和法律法规体系。

2、面向遏制碳排放高位达峰和负碳资产的目标，构建约束性政策体系。

3、稳步推动全国碳排放权交易体系，建立有效的碳减排市场激励机制。

4、围绕碳达峰、碳中和技术创新需求，加快建立基于全球合作的低碳科技创新体系。

5、研究制订“碳达峰、碳中和技术全面推进战略”，推动“双碳”目标实施从规模约束向技术优先转型。

6、发挥新型举国体制优势，部署碳达峰、碳中和重大科研基础设施，支持变革性能源技术突破与应用。

7、制定碳达峰、碳中和技术创新国际化战略，促进竞争前阶段技术研发的多边合作。

8、围绕创新链部署碳达峰、碳中和技术创新政策组合，构建从基础研究到产业化的科技创新服务体系。